余某仕诉广西壮族自治区平南县人民政府行政赔偿案——行政赔偿要弥补当事人实际损失的理解与运用

基本案情

2020年，广西壮族自治区平南县人民政府组建土地综合整治工作领导小组，推动实施平南县土地综合整治项目。

 2021年8月20日，土地综合整治工作专班向成员单位广西壮族自治区平南县农文旅投资发展有限公司（以下简称农文旅公司）作出《关于平南县土地综合整治项目青苗补偿款标准的复函》（以下简称《复函》）载明：青苗补偿款按照《平南县人民政府办公室关于印发平南县新一轮被征土地青苗和地上附着物拆迁补偿标准的通知》（平政办发〔2020〕11号）（以下简称11号文件）相关要求进行计算。

 同时县委县政府要求，石硖龙眼和柑桔类赔补不得高于人民币1万元（币种下同）每亩。但是11号文件载明：龙眼、荔枝树根据树冠、胸径等不同，补偿标准为每亩1千元—3万元。2021年12月10日，原告余某仕种植的2.668亩龙眼树被强制清理。

 余某仕提起诉讼称，其龙眼树自1993年开始种植，符合最高等级条件，应当按照11号文件规定的最高每亩3万元进行赔偿。

2023年10月27日，广西壮族自治区贵港市中级人民法院作出（2023）桂08行初10号行政判决：

 一、确认平南县政府强制清除余某仕种植土地上附着物的行为违法；

 二、责令平南县政府采取补救措施，对余某仕实际被清表土地面积及地上附着物进行查实,并于本判决发生法律效力之日起60日内协商赔偿或作出赔偿决定；

 三、驳回余某仕的其他诉讼请求。2023年10月27日，广西壮族自治区高级人民法院作出（2023）桂行终 964 号行政判决：维持一审判决第一项、第三项；撤销一审判决第二项；责令平南县政府于判决生效之日起30日内赔偿余某仕地上物损失2.668万元。宣判后，余某仕申请再审。

 最高人民法院作出（2023）最高法行申 3824 号行政裁定：本案由本院提审。2024年11月11日，最高人民法院作出（2023）最高法行再230号行政判决：

 一、维持贵港市中级人民法院（2023）桂08行初10号行政判决第一项；

 二、撤销贵港市中级人民法院（2023）桂08行初10号行政判决第二项、第三项；

 三、撤销广西壮族自治区高级人民法院（2023）桂行终964号行政判决；

 四、责令平南县政府于本判决生效之日起30日内赔偿再审申请人余某仕地上物损失80040元。

裁判理由

最高人民法院经审查认为，涉案强制清理行为发生于平南县政府组织实施的土地综合整治工作中，其法律责任应由平南县政府承担；强制清理行为未取得实际种植人余某仕的同意，应当确认违法；以及土地面积应按照余某仕起诉的面积进行认定，一、二审法院已经详细论述，予以认可，不再赘述，故本案再审阶段的核心是赔偿标准问题。

其一，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第四十七条第一款规定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。

 平南县政府清理前未充分做好青苗清点、登记工作，现已不具备重新核查条件，现有证据显示余某仕自1993年开始在案涉土地上种植龙眼，距强制清理时已有28年，余某仕认为涉案龙眼树符合11号文件规定的最高等级标准具有合理性，且没有相反证据推翻，故应当予以支持。

其二，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法释〔2022〕10号）第二十七条规定，违法行政行为造成公民、法人或者其他组织财产损害，不能返还财产或者恢复原状的，按照损害发生时该财产的市场价格计算损失。

 市场价格无法确定，或者该价格不足以弥补公民、法人或者其他组织损失的，可以采用其他合理方式计算。由此可见，赔偿的基本要求是要弥补当事人的实际损失。

 就本案而言，虽然不是土地征收，而是土地整治工作，但是土地整治所导致的青苗清理，和土地征收所导致的青苗清理，后果相同，都应当对实际产生的损失进行填平，不应当因产生原因不同而采取不同的标准。

 对于土地征收过程中的青苗损失补偿，11号文件规定了明确的标准，其中龙眼树根据树冠、胸径、实生或嫁接等因素规定了九个等级，每亩补偿价格一千元至三万元不等。

 《复函》规定石硖龙眼和柑桔类赔补不得高于每亩一万元，明显低于11号文件规定的标准，且11号文件的制发时间距强制清理仅仅一年，故应认为《复函》规定的标准不能弥补当事人的实际损失，不能采用该标准进行赔偿。

其三，11号文件系平南县政府第80次常务会议讨论通过，而《复函》是平南县政府成立的土地综合整治工作专班向农文旅公司制发的内部函件，仅仅通过一个复函的形式，就排除了11号文件的适用，将石硖龙眼和柑桔类的最高补偿标准从3万元降低到1万元，程序上缺乏正当性。

裁判要旨

1.行政赔偿要弥补当事人的实际损失。无论是土地整治所导致的青苗清理，还是土地征收所导致的青苗清理，都应对实际产生的损失进行填平，不应因产生原因不同而采取不同的标准。行政相对人要求依法补偿的，人民法院应予支持。 

 2.依法行政是国家行使公权力的核心原则，在行政补偿、赔偿程序中，行政机关行使行政职权确定补偿、赔偿标准时应当遵守合法合理、程序正当等基本原则，不应在缺乏明确法定事由的情形下以内部函件等形式降低相应补偿、赔偿标准。人民法院应当支持依法行政，监督行政机关依法承担赔偿责任，保护行政相对人合法权益，维护社会和谐稳定。

关联索引

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号）第47条第1款

《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法释〔2022〕10号）第27条

一审：广西壮族自治区贵港市中级人民法院（2023）桂08行初10号行政判决（2023年6月19日）

二审：广西壮族自治区高级人民法院（2023）桂行终964号行政判决（2023年10月27日）

其他审理程序：最高人民法院（2023）最高法行申 3824 号行政裁定（2024年8月12日）

再审：最高人民法院（2023）最高法行再230号行政判决（2024年11月11日）