【裁判要旨】招商引资协议中的补贴条款属于附条件的奖励条款，该补贴系政府对企业的授益性行为。企业未完成协议约定义务的，系企业获得奖励的条件尚未成就，政府不给予企业补贴的行为不会对企业造成损失，政府不承担协议解除的赔偿责任。 

 □案号　一审：（2022）陕7102行初2545号　二审：（2023）陕71行终1490号 

 【案情】 

 原告：西安某石墨烯创新中心有限公司（以下简称石墨烯公司）。 

 被告：西安某管委会（以下简称管委会）。 

 2019年3月12日，管委会与石墨烯公司签订投资协议书，约定由石墨烯公司在该管委会辖区设立中国国际石墨烯创新大会秘书处，召开中国国际石墨烯创新大会；成立西安石墨烯产业发展专家委员会；成立西安石墨烯产业技术创新战略联盟；建立西安石墨烯产业创新基地；设立基金；项目运营公司在某管委会辖区内存续时间不少于8年；并对入驻企业营业额、引进人才数量、引进落地石墨烯相关产业化项目、联盟秘书处的运营管理等相关事项进行了详细约定。 

 同日，双方签订了投资协议书之补充协议，约定石墨烯公司运营中国国际石墨烯创新大会秘书处、西安石墨烯产业技术创新战略联盟、西安石墨烯产业发展专家委员会运营补贴各100万元，共补贴3年，共计900万元；管委会连续3年免收石墨烯公司所运营的中国国际石墨烯创新大会秘书处、西安石墨烯产业技术创新战略联盟、西安石墨烯产业发展专家委员会在位于某地的共2979.3 m2办公场地租金；管委会按照最高1000元/m2标准给予石墨烯公司所运营的中国国际石墨烯创新大会秘书处、西安石墨烯产业技术创新战略联盟、西安石墨烯产业发展专家委员会办公场地装修补贴，共计104.3万元；管委会按照最高200元/m2的标准给予中国国际石墨烯创新大会秘书处、西安石墨烯产业技术创新战略联盟、西安石墨烯产业发展专家委员会办公家具购置补贴共计59586）元；管委会给予石墨烯公司所运营的西安石墨烯产业创新基地场地租金补贴共补贴3年；管委会分两次给予石墨烯公司所承办的2019中国国际石墨烯创新大会经费支持，共计300万元等。 

 原告诉称，其为被告招商引资企业，2018年1月28日，原告股东与被告签署的西高新协（2018）11号投资协议书及投资协议之补充协议约定，被告为原告的投资提供服务和支持，包括创新中心装修补贴、租金减免、运营补贴、办会及入住企业支持等。原告在被告的政策支持下在西安高新区兴建项目，引进落地石墨烯项目以及高端人才团队，引进入驻企业并实现税收目标。 

 被告为原告提供运营补贴、租金补贴、装修补贴、办公家具购置补贴、场地租金补贴以及办会支持等。协议签订后，原告依约履行了协议义务。被告除支付办会补贴和协议签订当年的运营补贴外，对于协议约定的其他补贴，一直未支付，请求被告支付相应补贴。 

 【审判】 

 西安铁路运输法院经审理作出一审判决：一、解除原告石墨烯公司与被告管委会签订的投资协议书及投资协议书之补充协议；二、被告管委会于本判决生效之日起60日内向原告石墨烯公司支付装修补贴188323元、办公家具购置补贴177693元、租金损失2046233元，以上合计2412250元；三、驳回原告石墨烯公司的其他诉讼请求。 

 一审宣判后，原告、被告均不服，提起上诉。 

 西安铁路运输中级法院经审理认为，最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议规定》）第1条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一项）规定的行政协议。” 

 本案中，被诉投资协议书及投资协议书之补充协议属于上述司法解释规定的行政协议。投资协议书及投资协议书之补充协议系管委会与石墨烯公司在平等友好协商的基础上签订，系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，协议合法有效。 对于行政协议案件双方当事人是否违约的认定，应当以双方签订的协议为基础。 

 涉案投资协议书及投资协议书之补充协议为一个整体，不可分割。投资协议书之补充协议约定的各项补贴应以投资协议书约定的义务完成为前提。涉案投资协议书及投资协议书之补充协议的约定是管委会给予石墨烯公司补贴的授益性行为。 

 若石墨烯公司完成协议约定义务，则管委会支付其相应补贴，反之，若石墨烯公司未完成协议约定义务，则管委会不支付相应补贴，该补贴不属于民法典第五百九十一条规定的损失范围，不适用该条规定。因此，管委会并不承担损失扩大的责任。 

 综上，西安铁路运输中院判决如下：一、维持一审判决第一项；二、撤销一审判决第三项；三、改判一审判决第二项为，被告管委会于本判决生效之日起60日内向原告石墨烯公司支付装修补贴627746元。 

 【评析】 

 为了发展经济、拉动就业、增加税收，各地政府都积极招商引资，吸引境外或外地企业到当地投资建厂。为了规范招商引资法律关系，明确各方的权利义务，地方政府和投资方往往会签订招商引资协议。 

 因之前法律法规对招商引资协议规定较少，造成招商引资协议签订的乱象丛生，政府以各种噱头吸引投资，造成法院对该类案件的审理存在诸多争议，处理好此类案件有利于化解行政争议，优化营商环境，也有利于促进政府通过协商性的双方行政行为来实施其政策和达成服务公众的目的。[1] 

 一、招商引资协议属于行政协议 

 近年来，对于招商引资协议属于民事合同还是行政协议的争议颇大。行政协议的法律依据主要体现在行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项和第七十八条的规定中。 

 行政协议主要有以下四个方面的特征： 

 一是一方缔约主体恒定为行政机关和法律法规授权的组织； 

 二是缔约目的是实现社会公共利益或者行政管理目标； 

 三是意思要素方面，行政协议虽然也是协商订立，但特定条件下行政机关享有单方变更解除协议的行政优益权； 

 四是内容方面，行政协议具有行政法上的权利义务内容。[2]因此，地方政府及其职能部门为实现行政管理职能或者公共服务目标，与投资主体达成的给予一系列优惠政策的招商引资协议，属于行政协议。 

 本案中，政府及其委托的下属机构为实现行政管理和公共服务目标而签订具有招商引资协议性质的协议系行政协议。协议虽有部分条款具有民事权利义务性质，但协议约定的权利义务并非为政府及其下属机构以机关法人身份而具有的民法上的权利义务，而系其履行行政管理职责过程中所行使的行政法上的权利义务，因此涉案协议具有明显的行政协议属性。[3] 

 二、招商引资协议中的补贴条款属于附条件的奖励条款 

 招商引资协议中一般约定企业在完成一定的税收、营业额等目标后，政府给予企业相应的补贴。民法典第一百五十八条规定：“民事法律行为可以附条件，但是根据其性质不能附条件的除外。附生效条件的民事法律行为，自条件成就时生效。附解除条件的民事法律行为，自条件成就时失效。” 

 因此，招商引资协议中的补贴条款应为附条件的奖励条款，即企业完成了协议约定义务的，政府应按照约定对企业予以补贴即奖励。一定程度上可以认为该补贴条款系政府为自己设定的职责；在企业完全履行了协议约定义务的情况下，政府即具有对企业进行补贴的职责，反之，在企业未履行协议约定义务的情况下，政府免除补贴即奖励义务。 

 对于企业已完成的项目，政府应当给予该项目补贴，对于未完成的项目，不予补贴。本案即属于此种情况，对于石墨烯公司已完成举办石墨烯大会的300万元补贴予以支持；2019年运营中国国际石墨烯创新大会秘书处、西安石墨烯产业技术创新战略联盟、西安石墨烯产业发展专家委员会运营补贴100万元予以支持。 

 但2020年和2021年运营三个机构的任务并未完成，故对该两年的运营补贴不予支持，还有租金补贴亦因未完成主合同义务而未予支持。我国其他地区的判决也持此观点。[4] 

 三、奖励不属于民法典第五百九十一条规定的损失范围 

 《行政协议规定》第27条第2款规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”民法典第五百九十一条规定：“当事人一方违约后，对方应当采取适当措施防止损失的扩大；没有采取适当措施致使损失扩大的，不得就扩大的损失请求赔偿。当事人因防止损失扩大而支出的合理费用，由违约方负担。” 

 第五百九十二条规定：“当事人都违反合同的，应当各自承担相应的责任。当事一方违约造成对方损失，对方对损失的发生有过错的，可以减少相应的损失赔偿额。” 

 本案中，一、二审法院均认可该招商引资协议合法有效，亦认可因协议约定的解除条件已经成就，应解除合同。分歧在于协议双方违约责任的分担上，重点在于对民法典第五百九十一条的理解把握上。 

 一审法院认为，相关审计报告已经认定石墨烯公司不符合多项协议约定义务，存在违约行为，且管委会下属创业园已于2021年8月15日与石墨烯公司签订房屋租赁合同解除协议，管委会在合同无法继续履行后未及时行使解除权解除涉案协议，对石墨烯公司扩大的损失亦负有相应责任，因此根据涉案投资协议及补充协议的合同性质、履行情况、违约责任、不可抗力、损失情况等等，酌情认定管委会对石墨烯公司损失承担30%的责任，其余责任由石墨烯公司自负。 

 二审法院认为，涉案投资协议书及投资协议书之补充协议的约定是管委会给予石墨烯公司补贴的授益性行为。若石墨烯公司完成协议约定义务，则管委会支付其相应补贴；反之，若石墨烯公司未完成协议约定义务，则管委会不支付相应补贴。该补贴不属于民法典第五百九十一条规定的损失范围，不适用该条规定，因此，管委会并不承担损失扩大的责任。 

 二审判决正是在对招商引资协议中的补贴条款属于附条件的奖励这一正确认识的基础上作出的，行政协议尤其是招商引资协议基本上是单务的，纯授益性的，与平等的民事主体之间签订的约定民事权利义务的民事合同不同，因此不能机械适用民法典第五百九十一条的规定。 

 值得注意的是，《公平竞争审查条例》已于2024年6月6日颁布，8月1日起施行，这是我国第一部关于公平竞争审查的行政法规，进一步夯实了我国保护和促进公平竞争、建设全国统一大市场的法治根基。 

 《公平竞争审查条例》明确规定，地方政府在没有法律法规或者国务院批准下，不得给予特定经营者税收优惠，不得给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴。 

 这意味着，各地必须告别过去拼资源、拼政策、拼税收的“内卷式”招商，从比拼优惠政策搞“政策洼地”，向比拼营商环境创“改革高地”转变。 

 多地政府也随之对之前公布的违反《公平竞争审查条例》招商引资优惠政策进行了废止，对于规范招商引资协议和法院审理该类纠纷均具有重大意义。